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扼住PPP的下一步? 财政10%支出极限何解

2017-02-14 11:14 来源:PPP政策解读

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  本报记者 杜涛 北京报道
 
  PPP项目不超过财政支出10%的规定,或许在两年后会遏制住PPP推动的咽喉。
 
  一位PPP的从业人士对经济观察报表示,因为10%指标的存在,现在PPP项目都要排序,哪些项目优先,哪些项目排后。同时,根据项目时间长短进行再设计,如时间长的项目压低每年的支出额度等。而这带来的直接后果就是对项目落地速度以及PPP项目热度产生影响。
 
  2015年财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》指出:“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”
 
  经济观察报从相关人士获悉:“10%的指标是一个相对安全的指标,是想告诉社会资本在这个指标体系内投资是相对安全的。10%的财政支出,其实更多的是一个对于PPP社会资本回报的托底。以此来告诉社会资本,要从项目本身获得回报,而不是依靠财政资金。”
 
  大岳咨询总经理金永祥看来,首先财政设定一个上限指标是非常必要的,财政不能将财力都匹配到PPP项目上。
 
  意义
 
  记者从相关政府部门公开信息查询获悉,目前部分省市财政支出10%的指标已经用完,而不少地区还有大量余额,操作PPP项目的空间还很大。
 
  在PPP项目三种常见的回报机制:使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴中,后两种均需要政府方安排财政资金进行付费或提供可行性缺口补贴。
 
  财政部数据则显示,截至2016年10月底,按照三种回报机制统计,使用者付费项目4,518个,投资额4.3万亿元,分别占入库项目总数和总投资额的43%和35%;政府付费项目3,214个,投资额3万亿元,分别占31%和24%;可行性缺口补助项目2,739个,投资额5.1万亿元,分别占26%和41%。
 
  也就是说,政府付费和财政可行性缺口补贴的项目占据了财政部PPP项目库项目的57%,投资额占据了65%,这都需要公共财政支持。
 
  更重要的是,财政部认为政府付费类和可行性缺口补助类项目的投资额比重有所提高,需要政府付费和政府补贴的项目比重正逐渐增加。这也意味着10%指标的上限,将会逐渐成为各地区推动PPP的限制。
 
  因地制宜
 
  虽然10%的指标或将成为各地推动PPP限制的阻碍,但记者采访的多位专家均认为,这一指标有其合理性,可有效的防范风险。但在实际的操作过程中,这一标准可以更为灵活,而不是一刀切的统一为10%。
 
  E20研究院执行院长薛涛认为,作为设置10%的PPP指标红线的意义是在大规模、广范围推进PPP的初期,用于防控地方债务风险,当然也包括对PPP本身不成熟的风险的控制。当前PPP的发展程度依然不够成熟,PPP的增长需要保持谨慎和冷静的态度。此时完全放开10%的红线或将危害PPP的可持续性增长。
 
  10%的基本线有其存在必要性,但面对我国各省经济巨大的差异,一刀切显然不是一个好方法。金永祥认为,是否适用10%的指标,不同的地区应该有一定的弹性。
 
  薛涛表示,未来一方面应严格执行10%红线为基础的PPP财评和范围控制,通过信息公开彻底摸清地方政府PPP项下支付责任,并堵住政府购买服务买工程的漏洞。如,目前有些地方做财评,存在政府未来收入估算虚增,或隐匿部分PPP支付责任,以及通过政府购买服务方式绕过PPP等情况,这些都需要严查防堵。另一方面,对于PPP前期项目操作规范、进展顺利、且PPP项目确需上马的地区,可以授权省级部门批准作为试点突破10%红线,后续强化突破类项目的后期评估。
 
  据经济观察报了解到,现阶段10%的指标做修改的可能性并不大,上述相关人士认为,在PPP项目几种机制中,财政补贴和政府付费可以统为公共资金的使用类,而此外还有资源和资产类的项目。但是10%并不是一个硬性指标,只是一个相对安全托底的指标。
 
  “长期依靠财政补贴+现金流的回报机制会制约PPP的竞争发展,要让社会资本从关注财政补贴到关注项目本身的效益回报,也就是现金流和资源、资产的回报中。”上述相关人士告诉经济观察报。
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