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提升服务效能 防范合同风险

2017-04-17 13:40 来源:中国政府采购报

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提升服务效能 防范合同风险
——中国人民银行服务类采购合同“一签三年”的探索实践
 
    政府采购合同“一签三年”,是指对于部分特定的服务类项目,在预算可以保证的前提下,采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。这是近年来我国政府采购管理部门针对政府采购服务类项目推出的创新举措。中国人民银行集中采购中心(以下简称“采购中心”)作为部门集中采购机构,具有采购实施机构和采购人的双重身份,对服务类采购项目合同“一签三年”工作的落实特别重视,历时数月深入调研,创新实践,取得了一定成果。

    政策依据

    党的十八届三中全会以来,在政府职能转变、经济体制转轨和社会加快转型的大背景下,政府向社会购买服务已成为处理政府与市场、政府与社会关系,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革举措。2014年年底,财政部下发《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔2014〕37号,以下简称《通知》),按照“方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价”的原则,将政府采购服务进行了分类管理,鼓励合同类型创新,细化了履约管理,清晰了绩效评价的内容及运用。其中,关于合同的形式提出了对特定项目可适当延长采购期限的框架构想,即“采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目,在年度预算能保障的前提下,采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同”。该项规定成为采购中心落实服务类项目采购合同“一签三年”的政策依据。

    2016年,财政部在“政府采购信息管理系统”的采购申请表栏项目起始年度中,增加了“一签三年”信息录入选项(备案)。会计财务司作为人民银行预算和集中采购主管部门,也开始推动人民银行总行服务类采购项目合同“一签三年”政策的落实。

    采购中心对内的角色定位是专业采购机构,对外的角色定位是采购人,即受最终用户(需求编制部门)委托,作为甲方与中标(成交)供应商签署合同,承担着一定的合同履约管理职责。服务类采购项目合同“一签三年”作为一项创新举措,涉及最终用户、指定用户(具体使用部门)、预算管理等多个部门,服务需求复杂。基于此,采购中心本着“遵循政策,谨慎推进”的原则进行了探索实践。

    执行情况

    一是调查研究,落实政策。半年来,采购中心通过现场调研、电话沟通等方式,了解借鉴现阶段中央国家机关采购中心、地方政府采购中心、金融机构采购部门的做法,对《通知》中有关政策进行了进一步的剖析。

    第一,预算保证是前提。政府采购是财政预算执行的重要渠道,长期以来根据批复预算采购是政府采购执行的前提,“一签三年”实际上一次性采购三年的服务,而财政预算批复一年一批,故在第一年实施采购时,需要财务主管部门对第二年、第三年的采购给出预算计划。然而对于后两年的不确定性,需要在合同设计中给予充分考虑。第二,适用条件是基础。需求相对固定、服务延续性、价格变化幅度小是采用此模式需同时具备的三个必要条件,如果每年需求变化较大、市场价格变化幅度大,即使满足延续性要求,也不适用此模式。

    在政策理解中,“需求相对固定”较难把握。根据人民银行项目服务地域范围广、用户层级多的特点,采购中心将其进一步细化为:规定采购需求中三年服务标准及验收必须固定;服务地点可以在一定区域内变化;服务数量在一定比例内浮动。经过与采购主管部门及各大主要用户的沟通解释,针对以往总行年年采购、年年报财政部审批的一些内容相同的服务类重大项目(预算500万元以上),今年纳入“一签三年”模式适用范围。

    二是合同创新,防范风险。负责合同验收的最终用户对“一签三年”项目采购提高采购效率、减少重复性劳动大加赞赏,但对中标(成交)供应商能否保证长达三年的服务满足合同要求存在顾虑。采购中心针对用户顾虑及后两年数量、预算批复可能具有不确定性的问题,提出了“采购协议+3个约定合同”的签约模式加以解决,即在三年服务单价不变的前提下,每年服务数量及金额可以在一定范围内变化。具体做法为:签订采购协议约定,服务期限为三年;乙方缴纳第一年中标总金额一定比例(不超过10%)的履约保证金(有效期为三年);乙方承诺在服务期限内锁定服务单价不变;甲方承诺服务需求内容不变,约定服务区域不变,后两年数量服务及合同总金额控制在第一年基数上下10%(目前暂定)内调节。
第一年约定合同,采购中心根据采购协议及第一年采购总价,与乙方签订。第二年(第三年)的约定合同,采购中心依据采购协议、当年预算批复材料、上一年履约情况(乙方必须满足合同约定)与乙方签订,合同金额依据每年新的服务数量及项目采购协议锁定的服务中标单价核算计算而成。每个约定合同履行期限为一年。

    如此设计,一是满足需求,由于后两年服务数量会变化,在锁定单价的前提下,每年签订约定合同可确保合同金额的准确性,保证合同关键条款严谨,利于各方履约。二是防范政策风险。采购协议的服务期限较长,在此期间,国家政策或预算存在变化的可能性,故双方在采购协议中约定,如遇国家政策调整或预算未批复的情形,甲方可以终止采购协议。即,服务期内如遇政策变化,可不再签署后续的约定合同,以处理好变与不变的关系,防范因政策原因不能签署后续合同的风险。三是管控乙方履约质量。首先,在采购协议中约定,若乙方严重地不按照合同约定履约且拒不纠正,甲方可以终止采购协议,不再签署后续约定合同。其次,合同分期签订前,需要验收部门(最终用户、指定用户)对乙方上一期的服务质量进行评估,这一程序设置可促使乙方提供优质服务,有利于较长服务期内履约质量的管控,实现“物有所值”的采购目标。

    三是环环相扣,把握关键。政府采购合同是采购结果的体现,如何让潜在供应商了解“一签三年”政策,了解新的合同签订模式,需要各采购执行环节联动配合。在采购需求符合“一签三年”要求的前提下,采购中心把握了几个关键节点:一是名称明确,项目名称中含“20**年-20**年”的字样,如“中国人民银行**系统维保服务(2016年-2018年)采购项目”。二是预算安排,财务部门明确给出第一年的采购预算以及后两年计划安排的金额。三是“广而告之”。在招标(谈判)中,首先,告知潜在供应商预算是一年的,采购的服务是三年的(第一年可以确定,后两年可在第一年的基数上上下浮动10%)。其次,告知潜在供应商整套合同草案(采购协议+约定合同)。四是报价细化,在招标(谈判)中要求潜在供应商按照约定格式,分别报出服务单价(有效期三年)及第一年的总价。专家评审时,对上述两报价综合审议,推荐中标(成交)供应商。五是在具有法律效益的中标(成交)通知书中,明确服务期限为三年,同时明确第一年的中标(成交)金额,且后两年的服务单价不变,总金额可在第一年的基数上上下浮动10%。

    通过各环节联动配合,虽然第一年采购时,最终用户给出需求服务数量是一年的,但是后两年单价有专家组评定认可,且后两年的变化比例具有法律效益,后两年的预算也已列入财务部门计划,据此签订的“采购协议+3个约定合同”,符合政府采购有关政策。

    根据人民银行项目需求特点,采购中心设计了货金机具类服务、信息化系统软(硬)件服务、技术岗位外包服务等项目的“一签三年”合同模板,涉及10余个项目,第一年约定合同金额累计近3亿元,现已全面进入合同履行阶段。

    经验启示

    良性互动保障任务完成。对于新的政策,参与各方都存在实践、认识、再实践、再认识的过程。顺利推进实施服务类采购项目合同“一签三年”的新模式,良好的沟通是关键。对遇到的问题,采购中心认真细致剖析缘由,接纳好的意见建议,耐心解释不能采纳的意见,通过领导大力协调,促进采购中心内部各环节通力配合;通过会议、培训等方式宣传讲解沟通,得到财务部门、用户的理解与支持;通过日常辅导为项目潜在供应商答疑解惑。采购参与各方的通力协作,保证了此项工作的顺利实施。

    与时俱进提高合同可控性。甲方按照合同约定根据履约不同阶段,按比例向乙方支付合同款,乙方根据第一年合同金额缴纳一定比例的履约保证金。根据合同约定,合同金额支付主体是最终用户(指定用户),履约保证金由采购中心收取。实践证明,服务类项目收取一定比例的履约保证金,有利于促进乙方按照合同约定履约,有利于在合同执行纠纷处理,有利于提高合同的可控性。在“一签三年”项目单一来源谈判过程中,有供应商强势提出降低履约保证金收取比例并提高首付款比例的要求,一度使谈判陷入僵局,各方通力协调才得以顺利解决。如何统筹兼顾履约保证金缴纳比例、合同付款比例、市场情况、供应商经济承受力及履约管理之间的关系,如何科学、合理设定有关条款,采购中心仍需继续探索。(作者:中国人民银行集中采购中心履约管理处 刘长青 陈颖)
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