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单一来源采购需要竞争吗

2017-06-06 13:59 来源:中国政府采购报

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    日前,笔者听到这样一种观点:单一来源采购可以有竞争,也需要竞争,竞争应贯穿于单一来源采购全过程。这显然是对政府采购竞争原则和单一来源采购方式基本属性的曲解。
政府采购法律体系中,涉及单一来源采购的条款相对较少,且大多为原则性规定。《政府采购法》第三十一条界定了单一来源采购方式的三种适用情形,第三十九条就单一来源采购提出了一些基本管理要求,但未直接作出程序性规定;《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)第二十七条对三种适用情形中的第一种作了具体解释;《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部第74号令,以下简称74号令)则用一个章节、六条规定明确了单一来源采购的主要内容。我们理解并执行单一来源采购,应依照这些规定。

    单一来源采购具有非竞争性

    单一来源采购的最主要特点就是没有竞争性,即不通过竞争择优达到交易目的。在笔者看来,《政府采购法》规定的三种适用情形,《条例》第二十七条对第一种适用情形的解释,以及74号令关于单一来源采购公示和审批的相关规定,都表明了一个事实:单一来源采购中被“单一”的供应商,就是竞争的胜出者。无论是“使用不可替代的专利、专有技术”“公共服务项目具有特殊要求”,还是“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购”“保证原有项目一致性或者服务配套的要求”,这些条件都决定了竞争性的缺失和供应商的唯一性,所以,“单一”是竞争的终局。

    有观点认为,单一来源采购的价格商定过程包含了采购人、供应商的竞争博弈,因此存在竞争。笔者认为不然。政府采购的竞争从来都只在供应商之间展开,而不是在采购人与供应商之间展开。如同市场交易中,买方和卖方不是真正的竞争对手。尽管双方的讨价还价好像是在竞争,但竞争并不在双方之间展开。这种竞争的逻辑是,卖方是否接受买方的出价,会考虑别的卖家会不会以更低的价格卖出;买方是否接受卖方的要价,也会考虑别的买家会不会以更高的价格买进。因而竞争依然只在卖方与卖方、买方与买方之间展开。卖方之间的竞争会压低价格,买方之间的竞争会推高价格,政府采购活动中同样如此。除单一来源采购外,其他几种采购方式都是一个采购人对多个供应商的多边交易模式,竞争当然在供应商之间发生。唯有单一来源采购,是一个采购人对一个供应商的单边交易模式,何来竞争?

    正是由于单一来源采购缺乏竞争、采购人与供应商处于一对一状态且采购人居主动地位,交易过程中更易出现各种不规范行为和腐败现象,因此,应严格规定此种采购方式的适用情形。而单一来源采购项目的公示,专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的论证,以及对项目有关质疑的补充论证等前置程序的设定,都是为了让单一来源采购活动更规范。

    有人担心,单一来源采购缺乏竞争,可能导致产品、服务价格偏高,质量良莠不齐,甚至引发盗版或假货事件。笔者认为,出现类似现象,固然有竞争性不足的因素,但更有可能是采购人、代理机构渎职失察造成的,如采购人、代理机构未进行充分的市场调研、未组织相关专家就成交价格进行有效协商、未严格审查采购合同、履约验收环节未加强把关等。这些就涉及单一来源采购究竟怎样“采”的问题。

    采购人、供应商如何商定合理价格

    关于单一来源采购程序,《政府采购法》第三十九条进行了原则性规定,即“采购人与供应商应当遵循本法规定的原则,在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购”。74号令第四十一条也提出,“采购人、采购代理机构应当组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量”。

    分析上述两条规定可知,遵循政府采购的基本原则、商定合理的价格、保证采购质量,是单一来源采购程序的核心要求。其中,商定合理的价格最为关键,难度也最大。

    商定合理的成交价格,指的是采购人与供应商通过协商和核算,在成本真实、利润合理的基础上,达成符合市场行情且双方都能接受的价格,实现采购人物有所值、供应商满足预期的双赢交易。参与商定成交价格的是“具有相关经验的专业人员”,那么,他们应当有能力提出科学、合理的价格构成因素和价格调整依据,而不是一味压价。

    要界定合理的成交价格,还应解释一个概念——预算。我们通常所说的预算有两个概念。其一是资金预算,出自《政府采购法》第三十三条,指部门年度预算的资金盘子中“切”给政府采购的那一块。资金预算大多是粗略的匡算,可能不是单个采购项目的预算,且不能反映采购活动开始时的真实市场行情。其二是区别于资金预算的概念,本文姑且称之为采购预算,这也是政府采购活动中最常使用的概念。采购预算只关联具体采购项目,受资金预算的约束,是采购人针对某项目的具体需求,依据真实的市场数据,采用规范的会计方法,精细核算出来的预算。在现行法律制度框架内,单一来源采购项目的成交价格,只要没有超过批准的预算,都应属于合理的成交价格。如果做更深一步的探讨,合理的成交价格应是通过严格的会计核算得出的,能够覆盖全部成本且包含供应商合理利润的公道的价格。这一价格依法不能超过采购预算,但未必一定低于资金预算。当采购预算照抄资金预算时,这种现象较为普遍。

    在价格协商环节,可尝试采用识别、确认、优化、核算四个步骤。所谓识别,是指对供应商的响应是否符合采购需求的识别,它关注的是供应商的响应在其产品或服务的性能、品质、数量等边界条件上的匹配性。所谓确认,是指对供应商要约条件的确认,即采购人能否接受供应商提出的各种交易条件。所谓优化,是指以避免双方合同风险、追求双方利益最大化为原则的合同条件的优化,也就是以采购人的利益为出发点在合同条件上讨价还价。所谓核算,是指以上条件确定之后,根据各项条件对价格因素的影响,运用规范的会计方法核算出合理的成交价。

    结语

    74号令关于单一来源采购的规定,值得深入揣摩。其第四十一条内涵丰富,是对《政府采购法》第三十九条的进一步细化;第四十二条创新性地引入成本核算概念,要求价格协商情况记录中包含供应商提供的采购标的成本、同类项目合同价格等情况说明,然而,这并不代表引入竞争机制。正如财政部有关负责人就74号令操作执行有关问题回答记者提问时所言,引入成本核算概念,是为了确保成交价格的合理性。如果该产品市场在售,那么同等条件下政府采购价不能高于市场价,如果该产品没有形成市场价格,那么供应商要告知成本。

    此外,单一来源采购无需评审,参与商定价格的专业人员也不是评审专家,不一定来自评审专家库。一些公共资源交易中心强制要求采购人在其专家库中抽取专家的做法,是对采购人合法权益的侵犯。实践中,采购人、代理机构应充分理解单一来源采购的特点,避免盲目套用其他采购方式的竞争思维和采购流程,因操作不当导致采购结果出现偏差。
     (作者:海南菲迪克招标咨询有限公司宋雪丽 史艳鹏)
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